elaborazione tesi 2

IL RAPPORTO TRA L’EUROPA ED I PAESI TERZI MEDITERRANEI

1. Le fasi iniziali e prime intese (1957-1989)

Sin dall’inizio del XIX secolo, le relazioni economiche tra Paesi terzi mediterranei ed Europei, il <<concetto d’Europa>> è in quel momento non ancora delineato istituzionalmente, si basano sulla necessità di integrare una parte di essi, ed in particolare quelli del Maghreb, nell’economia della “metropoli”, veri e propri “dominus” europei delle sorti dei paesi controllati. Al momento della nascita della Comunità Economica Europea (CEE), nel 1957, Marocco, Tunisia e Algeria sono, in ragione dei rapporti sostenuti, e sostanzialmente forzati, con la Francia (in quanto sue ex colonie), i Paesi mediterranei più prossimi alla Comunità, sul piano sia politico che, necessariamente, economico. Scopo basilare di tali relazioni sta nella necessità di reggere e di accrescere i legami di natura economica e politica con i Paesi del Mediterraneo al fine di assicurare all’Europa una posizione di primo piano in un’area di enorme importanza strategica, non solo economicamente ma anche dal punto di vista militare. Il Trattato di Roma si colloca, quindi, in un quadro storico ancora essenzialmente coloniale o di recente decolonizzazione, fortemente intriso di controllo più o meno palese: in esso si possono trovare solo i presupposti della sintonia, che solo più tardi darà vita ad una vera e propria politica mediterranea. C’è, tuttavia, la disponibilità degli Stati CEE ad avviare, immediatamente, negoziati con i Paesi mediterranei al fine di concludere <<convenzioni di associazione economica>> e ciò per un duplice obiettivo: mantenere ed intensificare le tradizionali correnti di scambio commerciale tra la CEE e questi paesi terzi, e contribuire all’espansione economica e sociale di questi ultimi, in quanto potenziali partner futuri. Ciò mostra quanto forte sia stata l’attenzione comunitaria nell’area mediterranea a mantenere discipline speciali negli scambi con alcuni Paesi, i cosiddetti “Paesi associati”. Questa categoria venne addirittura prevista dal Trattato di Roma proprio per consentire la continuazione del trattamento preferenziale tra alcuni membri della Comunità e Paesi terzi mediterranei. L’accordo di associazione presuppone una forma di cooperazione-partecipazione più intensa di quella prevista dagli accordi tariffari e commerciali e lo scopo è di predisporre azioni sinergiche, raggiungere fini unitari, creare organi, di respiro istituzionale, in grado di fissare criteri validi anche per un futuro di collaborazione via via più stringente; in altre parole, “istituzionalizzare” la cooperazione. In questa fase, quindi, i rapporti euro-mediterranei sono basati sulla reciprocità di diritti e di obblighi. Ma la reciprocità, nella veste anche di corrispondenza tra dare ed avere non biunivoco, va intesa in senso ampio: va, cioè, escluso che ogni obbligo debba ricadere in egual misura sulle due parti, poiché le differenze tra la Comunità ed i Paesi mediterranei, sotto il profilo dello sviluppo, erano, e sono, così marcate da consentire solo un livello di reciprocità-partecipazione molto limitato. A partire dalla metà degli anni ‘60, come appena detto, i paesi CEE assumono un approccio verso i Paesi mediterranei orientato essenzialmente su patti commerciali preferenziali e di associazione, strutturati con i singoli Paesi del bacino del Maghreb, già definiti “accordi di prima generazione”; tuttavia i rapporti stabiliti dalla CEE con i Paesi mediterranei fino al 1972 non possono certamente considerarsi ispirate ad una visione d’insieme. La Comunità, infatti, si prospetta principalmente di conseguire, in misura variabile da Paese a Paese, una certa liberalizzazione dei traffici commerciali anche quando usa lo strumento politico della cooperazione o la formula dell’associazione. Nel 1961 e nel 1963 vengono decisi i primi Accordi di Associazione con la Grecia e la Turchia, che già due anni prima avevano presentato domanda di adesione. Tali accordi mirano a creare un’unione doganale. Al di là dei contenuti limitati, e degli annunci, questi accordi effettivamente servono a scongiurare il pericolo che il processo di integrazione comunitaria possa condizionare negativamente le strutture economiche dei Paesi in questione, compromettendo in qualche modo la presenza di questi nell’Alleanza atlantica. La Comunità Europea tenta evidentemente di consolidare e stabilizzare l’area sud-continentale contro quello che al momento appare, ed il retaggio lo cogliamo ancora oggi, come la <<grande paura>>, ovvero la potenziale, e paventata, espansione sovietica nel Mediterraneo attraverso l’avvicinamento a realtà meno salde socio-economicamente. Possono essere letti allo stesso modo anche gli Accordi di Associazione conclusi con Malta e Cipro (1970/1972); nonostante il loro obiettivo non sia la piena partecipazione-collaborazione, la costituzione di un’unione doganale è intavolata allo scopo di ricoprire il difficile vuoto causato dal venir meno dei vincoli storici delle due isole mediterranee con il Regno Unito. Tra il 1965 e il 1973 vengono inoltre firmati Accordi associativi per il mantenimento di peculiari vincoli con Tunisia e Marocco (1969) e accordi eterogenei, misti commerciali e di cooperazione tecnica, con Libano (1965), accordi politico-commerciali con Spagna ed Israele (1970), Portogallo ed Egitto (1972) e Jugoslavia (1973). L’impianto sostanziale che accomuna questo gruppo di accordi consta nel fatto che la Comunità si pone, nell’ambito mediterraneo, unicamente come un blocco economico, e non come autorità politica, anche in virtù di uno scacchiere geopolitico fortemente dualistico, perorando cause solo in campo commerciale, almeno direttamente, e nelle altre relazioni di tipo economico ed consegnando ad ogni Stato contraente la libera proposta politica. Tali contatti, tuttavia, rimangono improntati sul modello instaurato durante il periodo coloniale in quanto persiste il meccanismo di essere posti essenzialmente sull’acquisto di materie prime e sulla vendita di prodotti del settore secondario dei paesi Comunitari. Tuttavia, la CEE con il Marocco e la Tunisia, instaura un dialogo differente; ottenuta l’indipendenza totale dalla Francia, nel 1956, questi due Neo Stati Sovrani chiedono l’instaurarsi di trattative per associarsi ai sei membri della Comunità, basando tale richiesta sull’articolo 238 del Trattato di Roma. I negoziati, protrattisi per molti anni, si risolvono nel 1969 con degli Accordi di Associazione sottoscritti per una durata di cinque anni. Questi accordi, benché poggino come base giuridica sull’articolo 238 del Trattato del 1957, di fatto sono concordati commerciali ed economici che fissano un regime preferenziale. I lunghi e problematici negoziati, antecedenti alla ratifica degli accordi, sottolineano già la difficoltà di immaginare scelte in grado di conciliarsi con gli interessi dei produttori agricoli comunitari; difatti malgrado questi accordi siano denominati come “convenzioni di associazione”, questi si limitano, in pratica, a disciplinare il sistema degli scambi. Le fondamentali disposizioni dei suddetti accordi controllano il libero accesso nel mercato comunitario per la quasi totalità dei prodotti industriali marocchini e tunisini, ed il riconoscimento di un regime privilegiato per alcuni prodotti agricoli. Il concordato stipulato con l’Egitto, invece, è un esempio di accordo commerciale preferenziale tra i più moderni, poiché prevede, praticamente preannunciandolo, l’instaurazione, con un termine temporaneo, di un’area di libero scambio e la deroga dai dazi doganali per tutti i prodotti industriali e corsie preferenziali per alcuni prodotti agricoli. Comprendendo lo spirito della difformità con quelli non preferenziali, è essenziale menzionare il fatto che gli Stati membri CEE sono assoggettati oltre che all’adempimento degli impegni previsti dal trattato di Roma, anche al rispetto delle norme indicate nel General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), che, ai sensi dell’art. 24, assoggetta alla realizzazione di zone di libero scambio l’autorizzazione di trattamenti commerciali “preferenziali” e cioè di particolare favore rispetto all’impianto generalizzato della clausola della <<nazione più favorita>>. Gli accordi ed i patti, come quelli sopra rappresentati, rappresentano un’evoluzione indubbia sulla strada di un rinforzamento delle relazioni economiche tra Comunità e Paesi terzi mediterranei, ma, in egual tempo, rivelano limiti e lacune. Per prima cosa manca una quadro d’insieme da parte della Comunità che concepisce soluzioni diverse per ogni Paese. In secondo luogo, il frutto degli accordi è strettamente circoscritto alle questioni commerciali. Per di più, si assiste all’assegnazione di aiuti finanziari ed economici disorganici e sconnessi. Da queste considerazioni si deduce come i Paesi terzi mediterranei storicamente non siano stati pensati come parte di un’area omogenea, quella del bacino del Mediterraneo, ma come Nazioni, seppur sovrane, isolate od a sé stanti con i quali avere singole correlazioni bilaterali per tutelare interessi economici e politici in precedenza assicurati, basati su relazioni economiche che, visto il rapporto di forza sul quale erano costruiti, hanno raffigurato per l’Europa e la Comunità un mercato tutelato, da cui prendere materie prime per poi esportarvi il prodotto industriale, consolidando così la subordinazione, ma non è sbagliata definirla anche sottomissione, dei Paesi terzi mediterranei nei confronti della Comunità, e meglio dei singoli stati della comunità in questo caso, e quindi danneggiando anche lo sviluppo degli stessi Paesi in senso politico e sociale. In questa iniziale epoca di accordi e collaborazioni con i Paesi terzi mediterranei non vi è evidentemente un piano organico, strutturale ed istituzionale di politica mediterranea della Comunità, ma anzitutto, la preoccupazione che il Mediterraneo cada nell’orbita sovietica, come già anticipato. Per parlare di una prima vera e propria politica mediterranea, bisognerà aspettare il 1972 con l’avvento della Politica, passata alla storia come, <<Mediterranea Globale>>.

Dal 1972 al 1990

Con il Vertice di Parigi, del 19 ottobre 1972, possiamo definire concluso il primo ciclo della politica comunitaria nel Mediterraneo, che avremo modo di vedere si articolerà quasi sempre su cicli ventennali. La frammentaria e disorganica azione che ne ha caratterizzato il progresso viene ampiamente modificata, quasi rovesciata, da una nuova impostazione: l’idea di un’architettura complessiva nel bacino mediterraneo, come meglio si è detto: “approccio globale” della Comunità Europea nell’area. La necessità di delineare i rapporti nel Mediterraneo ha spiegazioni sia di carattere interno alla Comunità, sia legate all’articolata e modificata situazione geopolitica mondiale: da un lato l’imminente allargamento della Comunità (con l’ingresso di importanti nazioni quali Inghilterra, Danimarca ed Irlanda) richiede una nuova ridefinizione degli accordi commerciali già esistenti e di cooperazione-collaborazione, dall’altro, le paure legate alle forniture di combustile, primariamente e principalmente il petrolio, premono i governi dei paesi “europei” a nuove aperture e concessioni verso i Paesi Mediterranei, che non è più sbagliato definire arabi. La Commissione, rinnovando la politica precedente con l’approccio globale, conferma l’importanza strategica “dell’equilibrio socio-economico nella zona” per gli interessi e le attività della Comunità e, a questo fine, individua come presupposto la crescita economica delle nazioni partner nel mediterraneo. Con l’avvento della Politica governata dal principio del <<mediterraneo globale>>, alla categoria degli Accordi di associazione si aggiunge quella dei nuovi Accordi, definiti di “cooperazione globale”, anch’essi basati sull’articolo 238 del Trattato di Roma. Nel preambolo di questi nuovi patti, di respiro non solo globale, ma con intento più organico ed estensivo, si espone al mondo la determinazione di instaurare un moderno schema di rapporti fra Stati industrializzati e Nazioni in via di sviluppo, compatibili con gli intenti della comunità mondiale che studia un “ordine economico, complessivo, più giusto ed equilibrato”, almeno nelle aspirazioni. I nuovi concordati di cooperazione globale si differenziano dagli accordi di prima generazione, in più punti sostanziali. In primis per l’estensione dei campi di intervento, definita multisettorialità, oltre la regolamentazione degli scambi, ecco perché si parla di accordi di cooperazione e non più solamente commerciali. Inoltre, i rapporti tra la CEE ed i Paesi terzi mediterranei non sono costruiti più sul solo piano delle concessioni ed aperture fatte dalla Comunità, che comunque rimangono un tema centrale, ma sulla cooperazione, in un rapporto fondato sulla comune volontà di agire in sinergia, con un accento particolare ed innovativo di un maggiore equilibrio, almeno nelle intenzioni. Gli accordi scaturiti da questi passi e da questi principi sono definiti, per tanto, globali proprio perché è volontà della Comunità valutare i Paesi terzi mediterranei nella loro globalità, come un insieme, non più come singoli Stati, ma come Paesi i cui problemi vanno compresi in un peculiare contesto regionale, quello del Mediterraneo. Gli accordi di cooperazione globale che ne seguono sono conclusi nel 1973 con i Paesi del Maghreb (Algeria, Marocco e Tunisia) e nel 1977 con quelli del Machrek (Egitto, Siria, Giordania e Libano). Le ragioni per cui gli obiettivi fissati dalla <<Politica mediterranea globale>> concretamente non vengono mai raggiunti, o lo sono solo parzialmente e mai continuativamente, sono molteplici; tra quelle di ambito “extra accordi tra le parti”, congiunturali, vi sono sicuramente: le crisi monetarie internazionali, l’aggravarsi dell’inflazione e delle tensioni politiche conseguenti, ma soprattutto, rinnovando il ragionamento sulla ciclicità dei rapporti Euromediterranei, la recessione economica dell’intero sistema mondiale, conseguente alla crisi petrolifera del 1973. A causa della crisi economica mondiale, la meta, tanto ambita, di sviluppare le esportazioni dei Paesi terzi mediterranei è ostacolato e bloccato dall’assillo della Comunità di difendere i propri prodotti in particolare in due settori decisivi: l’agroalimentare e il tessile. Guardando al primo settore indicato, non solo le concessioni tariffarie parziali non di certo favorevoli, ma le possibilità di esportazione da parte dei Paesi terzi mediterranei, limitate da una serie di strumenti, hanno un’incidenza concreta molto negativa sul volume delle esportazioni, tale da delimitare materialmente i risultati della diminuzione dei dazi doganali. Per il secondo settore, il tessile, invece, la politica usata è disuguale: vengono utilizzati degli accordi di autolimitazione “su base volontaria”; viene preteso, infatti, dai Paesi terzi mediterranei produttori di rinunciare “volontariamente”, qui il termine è quanto mai abusato, all’esercizio del vantaggio offerto dai precedenti trattati di cooperazione. L’ambizione di voler instaurare nuove relazioni con i Paesi terzi mediterranei quindi viene delusa, laddove addirittura non mortificata. La CEE ha favorito, nella pratica, gli aspetti unicamente mercantili degli accordi, sebbene i contenuti delle dichiarazioni di intenti che animano l’azione europea presuppongano anche la fornitura di assistenza e controllo tecnico specializzato per l’esercizio di fattibilità dei vari progetti e per la creazione della classe dirigente locale. Ciò nondimeno, plausibilmente, due ragioni di fondo, che hanno contribuito in maniera indispensabile alla nascita della Politica mediterranea globale, sono interamente errate: l’esigenza della Comunità di rifornimenti sicuri di materie prime, provviste petrolifere massimamente, soprattutto dopo lo shock petrolifero che giustifica l’avvio con urgenza dello sviluppo e delle esportazioni dei Paesi terzi mediterranei; e la sicurezza, poi rivelatasi erronea, che lo sviluppo che sta animando l’economia comunitaria, ritenuto in questa periodo quasi inesauribile, possa essere lo stimolo anche per le economie dei Paesi terzi mediterranei, con riflessi evidenti e positivi sulla loro crescita e sui canali dei prodotti comunitari. Purtroppo venuti a mancare le supposte basi, si qui descritte, affiorano tutte le incompatibilità di questa concezione, talune delle quali inconciliabili e che tutt’oggi parzialmente, o quasi totalmente, sono finora insolute. Una delle principali contraddizioni, valutando la supremazia delle esportazioni dei Paesi terzi mediterranei, è quella collegata con le esportazioni agricole, visti i meccanismi protezionistici previsti dalla Politica Agricola Comune (PAC). Il peso degli interessi che riguardano tale settore fa sì che tale contrasto non possa essere risolto con la sola eliminazione delle reti di protezione legale e commerciale, senza, per esempio porre in crisi sostanziosi segmenti dell’economia delle regioni mediterranee. Un’altra importante contraddizione è che non bastano le agevolazioni all’ingresso nei mercati comunitari per accrescere l’export dei Paesi terzi mediterranei. Vi sono elementi decisivi che non sono stati presi affatto in considerazione. Un prova ne è la capacità di fornire merci che per caratteristica e modello rispondano alla richiesta di un mercato sempre più sofisticato come quello europeo e che quindi richiede un provvedimento da un lato sulla forza lavoro, dall’altro sull’espansione tecnologica e del sistema produttivo dei Paesi terzi mediterranei. Una terza contraddizione si deduce dal fatto che al peso delle esportazioni di prodotti petroliferi dei Paesi terzi mediterranei verso la CEE, non corrispondano specifici accordi commerciali e di cooperazione legati a queste esportazioni, nonostante esse sia importanti ed al contempo molto remunerative. È risaltato maggiormente infatti l’aspetto mercantilistico e, quindi, queste esportazioni non sono mai diventate la colonna portante di una cooperazione per lo sviluppo dei Paesi produttori, né occasione per una maggiore integrazione economica tra questi e la Comunità, che anzi ha sempre chiuso gli occhi dinnanzi il palese accordo tra stati membri e leder non democratici. Divenuto certo il concetto dell’insopportabile divario economico e sociale tra i Paesi della Comunità e i Paesi terzi mediterranei, e considerato come certo anche il peso degli insuccessi dei tentativi messi in campo, le istituzioni comunitarie danno inizio ad una forma di cooperazione denominata come Politica mediterranea rinnovata, che già nel nome ne tradisce spirito ed intenti. Così la prima fase, intesa in senso ampio, della politica mediterranea può dirsi conclusa, anche se in realtà una prima divisione l’avevamo già compiuta indicando come periodo a se stante per interesse e sviluppi, tutto ciò che va dal 1957 al 1972: la preponderanza dei rapporti di tipo bilaterale ed i processi difformi tra i diversi Paesi terzi mediterranei, con trattamenti adattati alle singole circostanze, eludono i programmi di globalità che ne sono alla base. Le agevolazioni all’ingresso nei mercati comunitari per i prodotti provenienti dai Paesi terzi non sono state adeguate, o comunque soddisfacenti: le esportazioni non sono progredite sensibilmente considerando che la qualità e gli standard delle merci extracomunitarie poco si adeguano alle esigenze della richiesta di alto livello dei mercati europei. La crescita delle esportazioni, come impulso al progresso degli investimenti e come propulsore dell’economia dei Paesi terzi mediterranei, non ha trascinato i paesi mediterranei terzi, e quelle popolazioni, verso i risultati sperati poiché, anche là dove hanno censito forti aumenti, si è sempre stati in presenza di manufatti basati su una scienza tecnologica matura con scarso valore aggiunto. Ciò consiglia di considerare necessaria un incremento prima di tutto dal lato della qualità delle risorse umane, con criteri di qualificazione e specializzazione del sistema produttivo, in particolare sotto il profilo tecnologico.

2. Ripresa dell'interesse per i rapporti mediterranei (1990 – 1995)

Gli anni ‘90 si aprono alla luce di notevoli mutamenti storico-politici: il crollo del Muro di Berlino, atto ultimo della “guerra fredda”, “guerra del Golfo”, l’esplodere della contestazione islamica in Algeria e la condizione socio-economica dei Paesi terzi mediterranei, fanno riacquistare, nello scacchiere internazionale, al Mediterraneo una parte della caratura geopolitica che aveva perso negli anni precedenti a vantaggio dei Paesi dell’Europa centrale ed orientale, rendendo imprescindibile un’efficace revisione della politica comunitaria per i nuovi confronti su molteplici versanti, quindi anche sul tema del governo del Mediterraneo. Tale passaggio, tuttavia, riporta in prima linea dei fattori di conflitto che il precedente confronto Est-Ovest riusciva a mascherare, o comunque lasciava sullo sfondo. L’ascesa dell’islamismo, nel senso pienamente socio-religioso, di matrice integralista, spesso fanatica; la centralizzazione forte della politica del riarmo e della proliferazione non convenzionale; la delegittimazione, e spesso disgregazione, interna dei regimi nazionalisti che detengono il potere mediante politiche soffocanti e dispotiche, faranno del problema della stabilità e della sicurezza i fulcri principali della politica europea verso le regioni meridionali, nel grande ganglio che il Mediterraneo di fine millennio rappresenta. La politica mediterranea dell’Unione Europea, che negli anni precedenti ha puntato ad obiettivi di collaborazione cooperativa ed integrazione economica internazionale, viene adesso indirizzata alla realizzazione della stabilità e tranquillità nell’area mediterranea, inseguendo il concetto della sicurezza dell’intera regione. È chiaro come questo sia, ora si, un ribaltamento totale, rispetto alla sola affiliazione commerciale dei paesi mediterranei, che pure era un metodo indiretto per non consegnarli alla potenza sovietica. Queste nuove pretese socio-politiche, pur recuperando in parte le intenzioni ed i progetti di fine ’80, maturate in seno al Comitato economico e sociale europeo ed alla Confederazione europea dei Sindacati, e a seguito dell’atto redatto dal Consiglio europeo di Strasburgo, del dicembre 1989, si traspongono nella, cosiddetta, Politica Mediterranea Rinnovata, la quale non trasforma l’impianto di fondo degli intendimenti comunitari almeno formalmente, ma incide e varia, ed è un passo storico, la percezione dei Paesi del bacino Mediterraneo: dopo l’ampliamento verso sud della Comunità, ci si avvia nella direzione di una prevalenza netta verso un concetto, definito della “prossimità” dei Paesi mediterranei prima intesi, superficialmente dalle cancellerie mondiali, come lontani Paesi facenti parte del, così chiamato, “Terzo mondo”. La “Politica Mediterranea Rinnovata” viene inaugurata con una Risoluzione adottata dal Consiglio dei Ministri della CEE il 18 dicembre del 1990, adattando una comunicazione della Commissione del giugno dello stesso anno. In quest’ultima si evidenziava, infatti, il bisogno di impugnare con concretezza strumenti efficaci nel campo della tutela ambientale, in quello dell’accrescimento, quantitativamente e qualitativamente, delle risorse umane e si richiedeva lo svecchiamento dei Protocolli finanziari con le Nazioni del Mediterraneo. Tali Protocolli hanno decorso quinquennale ed assicurano le modalità della collaborazione finanziaria comunitaria per lo sviluppo socioeconomico dei Paesi terzi mediterranei, per gli atti di sostegno rivolti alla realizzazione di inventi strutturali e per l’impulso e l’incentivo di riforme economiche in alcuni Paesi mediterranei. Gli obiettivi devono essere raggiunti tramite il rafforzamento dei patti bilaterali di cooperazione-collaborazione o di associazione in atto. La cooperazione finanziaria istituisce un nuovo corso nelle relazioni tra le sponde del mediterraneo, rappresentando sicuramente la principale innovazione della Politica rinnovata. I provvedimenti, infatti, non sono sanciti unicamente dai Protocolli finanziari e gestiti dai governi locali, ma viene creata una cooperazione di tipo <<orizzontale>>, gestita dalla Comunità, che riguarda quasi la metà delle risorse totali comunitarie destinate al Mediterraneo. Dal 1992 gli ambiti di operatività sono: ambiente, cooperazione regionale e cooperazione decentrata. È proprio la <<cooperazione decentrata>> a raffigurare l’aspetto più rilevante della Politica rinnovata, quasi un’anteprima del periodo successivo, quello del partenariato euro-mediterraneo. Lo sviluppo delle nazioni mediterranee, in questa nuova ottica, viene promosso e favorito tramite la collaborazione fra interpreti delle società civili appartenenti sia alla Comunità che ai vicini mediterranei, in un allargamento teorico ancor prima che pratico. In un contesto siffatto la Commissione, nel 1992, lancia i programmi <<Med>>. Queste pianificazioni constano di una serie di azioni di cooperazione decentralizzata avviate da reti di organizzazioni attive nel settore pubblico e privato negli stati comunitari ed in quelli terzi mediterranei. I programmi Med provengono dall’impegno comunitario di insistere e promuovere una cooperazione multilaterale con e tra i Paesi terzi mediterranei. Essi hanno matrice nell’inadeguatezza dei Protocolli finanziari, che erano schemi bilaterali tra Stati, non idonee a pilotare a buon fine l’amministrazione del mediterraneo. Nascono così programmi di cooperazione diretti in settori peculiari, o meglio specificatamente indicati: ad esempio il programma “MedCampus”, che punta ad aumentare e le conoscenze scientifiche e tecnologiche, al fine di promuovere la crescita autonoma e la susseguente autonomia economica dei Paesi terzi del Mediterraneo; il progetto “MedUrbs”, ulteriore esempio, che punta al rilancio dello sviluppo urbano delle Nazioni mediterranee tramite la fornitura da parte Comunitaria del know-how e dell’assistenza tecnica essenziale; il progetto “MedInvest”, ancora, che è invece volto alla fondazione e sviluppo delle piccole e medie imprese. Un’altra novità della Politica rinnovata è costituita dalla creazione di dinamiche di supporto alle riforme economiche che si concretizza in una razione finanziaria, coordinata e condotta dalla Commissione, per adoperarsi in quei Paesi che stanno conseguendo Programmi di sistemazione ed ammodernamento strutturale. I fondi in questione però non sottostanno a logiche meramente assistenzialistiche o di ricatto: sono destinati, piuttosto, al fine di sorreggere le riforme strutturali e, nella fattispecie, quelle settoriali; questo è determinato dal fatto che il Consiglio li ha ridotti a semplici interventi di soccorso per i danni provocati dai Programmi sull’occupazione e sui redditi della popolazione. Benché queste azioni abbiano rappresentato alcune delle sperimentazioni di cooperazione più progredite compiute dalla Comunità, l’impegno preso in favore “dell’universo Mediterraneo” si è palesato come insufficiente nell’ardua sfida di colmare il gap Nord-Sud, che continua ad essere sempre maggiore. Di fatto non c’è stata la rettifica strategica auspicata, anche se un cambiamento di visione e direzione è stato comunque incastrato, quasi a forza, tra le molteplici questioni che riguardano l’Europa. Se nella prima fase della politica mediterranea i Paesi terzi mediterranei venivano identificati come Paesi del Terzo mondo, con l’ampliamento della Comunità verso Sud, ci si “accorge” che di fatto questo Terzo mondo è molto vicino, e non è ignorabile. Viene agevolata, quindi, la “concezione della prossimità”, ma connessa a quella di rischio e paura, da sventare o da prevenire. Preoccupano le tensioni sociali e religiose e le opposizioni interne mai risolte, rappresentate da una zona d’instabilità molto vicina ai confini meridionali dell’Europa unita. Ad incentivare le preoccupazioni tra i due bacini del Mediterraneo contribuisce poi il peso che viene attribuito agli Stati dell’Europa centrale e dell’est (PECO). I Paesi del Maghreb immaginano, temendo questa prospettiva, che l’Europa chiuda i confronti ed i rapporti col Medio Oriente, perché più attratta, il riferimento è a specifici paesi dell’Unione come la Germania, a concentrare la propria attenzione ai Paesi PECO, diminuendo così gli aiuti e gli approvvigionamenti finanziari loro diretti. Questa visione, risultata, lungimirante ed accorta è stata comprovata dalla determinazione del Consiglio di ridurre del 35% l’importo globale delle erogazioni proposto dalla Commissione per il periodo 1992-1996. È doveroso, comunque, rimarcare come la nuova linea d’azione, la “cooperazione finanziaria orizzontale”, che intanto è stata attivata ed estesa a molteplici realtà, permetta che gli incrementi finanziari non siano convogliati, come nel passato, solo nelle regole finanziarie gestite sostanzialmente dai Governi dei Paesi terzi mediterranei. Inoltre, l’innovazione più rilevante, ovvero l’inserimento della cooperazione decentrata di fatto precorre la concezione del “prossimo” Partenariato Euro-Mediterraneo. Si prosegue però ad abdicare dall’instaurarsi una politica che affronti assennatamente e praticamente i grovigli dell’arretratezza dei Paesi terzi mediterranei, sottovalutando colpevolmente la grande questione del loro debito estero che anzi è stato ed è tutt’ora un fattore fondamentale da chiarire per permettere il rilancio delle economie dell’area. I giudizi alla Politica Mediterranea Rinnovata e le intenzioni avanzate dal Comitato economico e sociale europeo divengono, fin dalla fine degli anni ‘80, la piattaforma delle rivendicazioni di molti governi dei Paesi terzi mediterranei, specificatamente di quelli per cui Il partenariato comincia a prendere forma nel 1992, a seguito di una Comunicazione della Commissione su “Il futuro delle relazioni tra la Comunità e il Maghreb”. Questo iniziale orientamento decentrato verrà in un secondo tempo esteso a tutto il bacino Mediterraneo. Nell’ottobre del 1994, la Commissione approva un atto nel quale si richiede l’assunzione di responsabilità, attraverso l’avvio di una politica mediterranea più incisiva e l’avvio di un moderno Partenariato Euro-Mediterraneo. Il Consiglio europeo di Essen, nel dicembre sempre del 1994, riceve e fa suoi gli orientamenti della Commissione e la spinge affinché trasmetta pareri specifici che formano, una volta redatti, il contenuto di una Comunicazione del marzo 1995 su: “Il consolidamento della politica mediterranea dell’Unione Europea: proposte per la creazione di un partenariato euro-mediterraneo”. Come base del Partenariato euro-mediterraneo compare un progetto di cooperazione e integrazione interregionale strutturato essenzialmente sulla creazione di un’area di libero scambio. L’asse è portante di tale progetto è identificabile nella collaborazione, che si fonda ora, non solo sulla <<prossimità>> geografica, ma anche storica e culturale delle aree che si affacciano sul Mediterraneo. Il partenariato raffigura il massimo strumento per contenere i pericoli che il dislivello economico tra le due sponde del bacino e le profonde crepe in ambito sociopolitico (l’integralismo islamico e le fragilissime fondamenta popolari) finiscano in un netto allontanamento dall’Unione.

3. Conferenza di Barcellona (1995)

La Conferenza di Barcellona del 1995 inaugura ufficialmente il Partenariato Euro-mediterraneo (PEM).

Le Nazioni che condividono il progetto e partecipano alla Conferenza sono i quindici membri dell’Unione Europea e dodici Paesi terzi mediterranei: Algeria, Cipro, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia e l’Autorità Palestinese. Il partenariato euro-mediterraneo consta di tre parti: una prima rivolta alla creazione di “uno spazio comune, coincidente con il bacino del Mediterraneo, di pace e stabilità” definito, per l’appunto, <<partenariato politico e di sicurezza>>; una seconda che si rivolge ad instaurare “un’area di prosperità condivisa” attraverso il <<partenariato economico e finanziario>>; ed infine una terza, <<il partenariato nei settori sociale, culturale e umano>>, indirizzata allo “sviluppo delle risorse umane, […] della comprensione tra le culture e degli scambi tra società civili”. La Dichiarazione finale della Conferenza recupera la parte fondamentale delle idee proposte dalla Commissione e fissa degli orizzonti comuni sul tema della stabilità interna ed esterna con l’obiettivo di realizzare per l’anno 2010 un vero e proprio “partenariato”, ovvero una connessione che vada oltre la collaborazione, cui spesso si è approdati sin qui. Nel documento compaiono le affinità fra pace, democrazia ed integrazione economica internazionale che sostengono la novella politica mediterranea dell’Ue. In tale quadro la cooperazione economica regionale concorre a corroborare la pace e la democrazia. Democratizzazione della vita politica e della società, legittimità e pluralismo sono i fattori che permettono l’affiorare di connessioni interstatali imperniati sulla risoluzione ordinaria e conciliante delle contese, considerando ovviamente principi e regole del diritto internazionale. La spinta democratica indotta nei partner mediterranei viene vista, inoltre, come elemento basilare per convertire e sostituire il ruolo dello Stato nell’economia, al fine di avanzare verso la privatizzazione e la liberalizzazione. Il consolidamento interno ed il miglioramento delle condizioni dei mercati incoraggiano il rientro dei capitali rifugiati all’estero e gli investimenti esteri, con i relativi cessioni di tecnologia. Questo sviluppo è sorretto dalla cooperazione economica internazionale, cioè dal Partenariato, che connette il processo di democratizzazione e l’integrazione internazionale (sviluppo economico, aumento dell’occupazione, calo della povertà: moderano le pressioni verso l’integralismo politico, infine viene calmierato anche il tasso di immigrazione). Dal punto di vista economico, il testo di Barcellona presenta la statuizione di un’area di libero scambio da compiere entro il 2010 tramite una serie connessa di accordi bilaterali tra UE e Paesi terzi mediterranei e tra gli stessi Paesi mediterranei (al fine di incentivare la cooperazione economica sud-sud): gli accordi, di natura commerciale e tariffaria, i patti di tipo politico-amministrativo, mireranno a togliere barriere ed ostacoli alla libera circolazione delle merci. In più, il Processo di Barcellona ha instaurato uno schema di cooperazione regionale innovativo, diversamente dalle precedenti politiche comunitarie per il Mediterraneo, perché prende le mosse al tempo stesso dalla cooperazione multilaterale, dalla cooperazione bilaterale sancita dagli Accordi euro-mediterranei di associazione, che legano gli Stati Mediterranei con l’Unione europea, e dalla cooperazione sub-regionale.

Anche le erogazioni ed i finanziamenti che verranno erogati saranno più corposi e assegnati avendo come criterio un nuovo meccanismo: non più convenzioni finanziarie bilaterali, ma una nuova linea di bilancio (linea MEDA). Questo metodo così nuovo è diretto al sostegno della liberalizzazione economica (crescita del settore privato, piccola e media impresa e cooperazione industriale con l’Europa, in un palinsesto di atti miranti alla complessiva formazione di saldi elementi economici) ed all’aggiornamento delle infrastrutture, sia sotto l’aspetto materiale che giuridico-amministrativo. Il bilancio MEDA condiziona l’erogazione dei finanziamenti al rispetto di precisate condizioni di creazione politica a cui i Paesi terzi mediterranei devono adattarsi, pena il blocco dei finanziamenti, come la difesa della democrazia, in tutti i suoi aspetti, e la sorveglianza sui diritti umani. Nel corso del 1997 viene ratificato il Programma MEDA, il quale ha lo scopo di irrobustire il potenziale di sviluppo interno tramite decisioni riguardanti liberalizzazioni e ristrutturazioni. Gli Stati beneficiari dell’intervento sono: Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, Palestina, Israele, Giordania, Siria, Libano, Turchia, Malta e Cipro. Il Programma MEDA identifica alcune macro-aree di operatività e degli obiettivi preminenti per i quali sono collocati a disposizione, dei paesi appunto, soprattutto assistenza tecnica e sovvenzioni, ma anche consulenze. Le principali aree d’intervento sono: il “sostegno all’economia”, che si attua con azioni volte a favorire la modernizzazione dell’apparato industriale, a rinforzare gli investimenti privati europei e a riformare l’apparato giuridico entro il quale le imprese operano; e “l’equilibrio socioeconomico” consistente nel perfezionamento dei servizi sociali e dell’istruzione, nella vigilanza sulle tematiche dell’ambiente e lo sviluppo del mondo rurale. Un terzo aspetto, relativo al partenariato finanziario, riguarda il progresso della cooperazione settoriale. Le istituzioni convogliate nel progetto “di Barcellona” promuovono il concorso e gli accordi tra progetti europei ed imprese provenienti dai Paesi terzi mediterranei. Si fa, perciò, dichiarato riferimento alle specifiche sezioni dell’economia: in ambito industriale, si punta alla ricostruzione delle imprese pubbliche e private, alla crescita delle Piccole e Medie Imprese (PMI), alla estensione e diffusione di norme internazionali; in agricoltura, si persevera sulla differenziazione della produzione e sulla trasformazione della dipendenza alimentare; nei trasporti, è studiata la relazione della rete mediterranea a quella trans europea; nel campo energetico, le nazioni mediterranee vengono affiliate ai protocolli europei sull’energia e sono previste azioni relative alle varie fasi della raffinazione e distribuzione di combustibili fossili (petrolio e gas); nelle telecomunicazioni, concludendo, la cooperazione si attua nell’apertura di contatti, connessioni ed allacciamenti con le reti europee, nel munire di infrastrutture legali e nuovi servizi. Nella Dichiarazione di Barcellona l’approfondimento economico non costituisce l’unica attrazione della Comunità, ma è solo una parte costituente un dialogo più vasto che cinge congiuntamente la dimensione politica, sociale, ambientale. Lo sviluppo sociale deve avanzare parallelamente alla crescita economica e la decentralizzazione della cooperazione in tale campo deve interessare i principali interpreti della società politica e civile, l’universo religioso e culturale, università e centri di ricerca ed inoltre gli attori economici pubblici e privati. Il PEM deve tuttavia essere studiato anche da un diverso punto di vista, quello dei Paesi terzi mediterranei. Per questi Paesi i fini di consolidamento sono considerati come unilaterali, poiché si imputano alla sicurezza europea, e degli europei, e non a quella araba che scaturisce da circostanze che non riguardano l’Unione. In più, se da un lato il partenariato facilita per loro notevoli passaggi economici, dall’altro porta in sé il pericolo di divenire una vera e propria forma di interferenza interna da parte dell’Occidente e quindi un motivo di instabilità. Pertanto, accanto all’importanza di stabilire nella regione mediterranea una forte collaborazione economica con l’Unione Europea, il partenariato crea, per i partner mediterranei, l’opportunità di partecipare con l’Ue alle istituzioni di cooperazione internazionale, al fine di poter avere una voce nei processi politici europei ed atlantici da cui deriva l’evoluzione futura dell’area. Per quanto concerne l’integrazione orizzontale fra le nazioni a sud del Mediterraneo questa, nel progetto di partenariato, assume un’importanza vitale. Il Partenariato, difatti, assegna le proprie sorti alla crescita dell’export dei Paesi terzi mediterranei, sviluppo che dipende esclusivamente dall’apertura di questi mercati: le concessioni dal lato dell’offerta dati dalla concorrenza comunitaria, l’aumento della domanda di importazioni causata dalla eliminazione degli sbarramenti ai commerci, raffigurano i maggiori fattori di aumento per i partner meridionali. Gli Stati del Partenariato Euro-Mediterraneo perseguono un approccio ordinato e realistico, perché l’interazione non è esente da contrapposizioni e le attese degli attori non sempre sono confluenti. Data la delicatezza dell’area e le controversie politiche tra alcuni degli attori implicati, il criterio di lavoro adottato dai Paesi del Partenariato Euro-Mediterraneo è quello di avanzare con affermazioni politiche e programmi specifici, più che tramite dispositivi legali codificati in trattati internazionali che obblighino i partner sul piano multilaterale. Per questo si parla di un quadro istituzionale “leggero”. Per quanto riguarda la cooperazione regionale viene inserito il principio di riunire periodicamente gli aderenti a tutti i livelli, per perfezionare le discussioni avviate con ogni Paese sulla base dei separati accordi, nell’idea che il piano più efficiente consista nel coinvolgimento attivo di tutte le forze di entrambe le società civili in un’ottica, difatti, di partenariato. Sulla base del Programma di Lavoro di Barcellona, gli esiti a cui si è arrivati nelle varie riunioni convergono in un’unica documentazione, sottoposta all’esame della seguente Conferenza Euro-Mediterranea dei Ministri degli Esteri, che dovrebbe riscontrare lo stato di promozione del Processo e rivitalizzarlo con nuove idee. Significativo è tuttavia il fatto che, dopo la prima Conferenza Ministeriale di Barcellona del 1995, le successive Conferenze Ministeriali sono tenute tutte in città europee. Si tratta invero di un decorso regionale in cui il coinvolgimento dei Paesi del sud del Mediterraneo non è compiuto. Il Piano d’azione adottato ed ammesso a Valencia nel 2002 è stato steso, viceversa, in prosecuzione delle consultazioni che la presidenza spagnola, la Commissione e il Segretariato Generale del Consiglio europeo avevano tenuto con tutti i partner. Pertanto questo atto, alla maniera della Dichiarazione di Barcellona ed in difformità delle Conclusioni Finali delle Conferenze Ministeriali, ha vincolato politicamente tutti i partner. Anche il Programma di lavoro quinquennale accettato al Vertice, che nel novembre 2005 ha riunito a Barcellona i capi di Stato e di Governo dei Paesi del Partenariato Euro-Mediterraneo, si recepisce come politicamente vincolante per tutti le nazioni del Partenariato. Con il Piano d’azione di Valencia i Paesi del PEM, identificando le problematicità che esso ha incrociato nel cercare di raggiunge gli obiettivi decisi nella Dichiarazione di Barcellona, hanno manifestato l’urgenza di rilanciare il Processo e di ottenere migliore visibilità, efficacia ed attendibilità. Il Piano d’azione di Valencia e il Programma di lavoro di Barcellona non si limitano a comprovare l’identico coinvolgimento dei partner a perseguire la pace, la stabilità e la prosperità nel Mediterraneo; piuttosto si prende atto dei limiti incontrati dal Partenariato Euro-Mediterraneo in questi anni e se ne ridefiniscono i congegni operativi. Tra i punti più significativi del Piano d’azione vi è l’inizio del concetto di “co-ownership”, che risponde alle critiche più comuni mosse nei confronti del Partenariato dai partner, ovvero che esso viene governato completamente dagli Stati membri dell’Unione europea e dalle istituzioni comunitarie, senza coinvolgere i Paesi del Sud nelle scelte più rilevanti, rompendo il patto così nei fatti al principio di partenariato. Se le Conferenze dei Ministri degli Esteri delineano le linee guida del Partenariato Euro-Mediterraneo e individuano i compartimenti di cooperazione di maggiore interesse, la formazione delle singole politiche ha luogo poi nelle Conferenze ministeriali settoriali. Fino a questo momento si sono tenute con una certa costanza Conferenze ministeriali sulla cooperazione industriale, sul commercio, sull’ambiente, sulla gestione dell’acqua, sulle risorse energetiche, sulla cultura. Raramente ci sono state Conferenze ministeriali su sanità, agricoltura, società dell’informazione, sicurezza energetica, istruzione e ricerca scientifica. Mentre, nessun incontro ministeriale si è occupato direttamente dei temi che fanno parte nel Partenariato politico e di sicurezza, che sono piuttosto illustrati dagli Alti funzionari. In materia di sicurezza le riunioni tra alti funzionari sono serviti per comporre le diverse elaborazioni di sicurezza e per redigere la bozza di Carta per la Pace e la Stabilità nel Mediterraneo, che non è mai stata adottata. Un altro congegno prodotto nel campo della cooperazione regionale è il Comitato Euro-Mediterraneo per il Processo di Barcellona, formato da alti funzionari dei Paesi del Partenariato Euro-Mediterraneo e che, però, è presieduto, dall’Unione europea. Per fronteggiare le critiche rivolte all’Unione come epicentro decisionale di ultima istanza, il Piano d’azione di Valencia ha deciso la riorganizzazione del Comitato per assicurare agli stati del Mediterraneo una maggiore partecipazione nell’elaborazione e nella stima dei programmi regionali o dei progetti accettati dalle Conferenze dei Ministri degli Affari esteri.

Altra situazione, che ha fatto immaginare ai Paesi della sponda sud del Mediterraneo che rispetto all’Unione non avessero sufficientemente potere deliberativo nell’implementazione dei progetti, sta nel fatto che è la Commissione europea che svolge compiti da segretariato del Partenariato Euro-Mediterraneo; essa è, appunto, responsabile del coordinamento, dell’allestimento e del monitoraggio del Processo di Barcellona e della realizzazione delle attività finanziate con il programma MEDA. In ogni caso, talune delle raccomandazioni della Commissione sono state ricevute nel Piano d’azione di Valencia, come l’intenzione di adottare un programma di cooperazione regionale per opporsi al terrorismo, le questioni di giustizia e libertà di movimento; mentre la sollecitazione della Commissione di dare più rilievo ai diritti umani e ai principi democratici nei rapporti dell’Unione europea con i Paesi del Mediterraneo e vincolare la consegna dei fondi MEDA al miglioramento in questi settori è stata solamente trasposta in un incarico agli Alti funzionari per studiare l’elaborazione di un procedimento più organizzato per irrobustire il dialogo politico. Finora le questioni legate a democrazia e diritti umani nei Paesi del Partenariato Euro-Mediterraneo sono ufficialmente discusse solo nel contesto di EuroMeSCo. Nel panorama istituzionale del Partenariato Euro-Mediterraneo vi è anche la così chiamata “diplomazia parlamentare” che ha una sua natura autonoma. Il processo di istituzionalizzazione della comunicazione parlamentare è stato relativamente lungo, e questo rivela la reticenza di alcuni Paesi ad attribuire autonomia alla cooperazione tra parlamentari. Già nel 1995 il Programma di lavoro allegato alla Dichiarazione di Barcellona consigliava il Parlamento europeo ad stabilire un dialogo tra i rappresentanti dei parlamenti dei Paesi del Mediterraneo, ma solo nell’ottobre 1998 si è tenuto il 1° Forum Parlamentare Euro-Mediterraneo103. Il Forum Parlamentare si è poi tramutato in Assemblea parlamentare nel marzo 2004. L’assemblea Parlamentare Euro-Mediterranea (APEM) si riunisce una volta l’anno in seduta plenaria e adotta dichiarazioni politiche che assegnano grande interesse al contributo di forum non governativi, come il colloquio parlamentare, per seguire la stabilità nel Mediterraneo e sostenere la continuità alla cooperazione regionale. Però, perché questa assemblea possa concedere ai parlamentari del Mediterraneo un forum di colloquio franco e costruttivo, tutte le delegazioni parlamentari dei Paesi del PEM devono essere veramente presenti e devono poter prendere parte ai lavori senza prepotenze da parte dei governi. Di fatto, se, da un lato, un’Assemblea Parlamentare dei popoli del bacino del Mediterraneo può rappresentare un‘assise dove esercitare i principi democratici, dall’altro, a questi incontri molti parlamentari del Nord Africa e del Medio Oriente hanno finora partecipato come portavoce delle posizioni politiche dei loro Paesi, più che sfruttare questa circostanza della rappresentanza democratica per esprimersi criticamente sull’assenza di democrazia e libertà politiche e civili. Bisogna poi valutare che il Partenariato Euro-Mediterraneo ha il potenziale per agire come security community-building institution, cioè come processo che dirama e istituzionalizza valori, norme, e tolleranza reciproca, ma questo non può avvenire in un’area non pacificata. Le misure di partenariato sono indispensabili ma non sufficienti per la creazione di un sistema di sicurezza in cui le controversie siano sostenute con congegni non militari, per sviluppare la comprensione e la fiducia reciproca, per avviare procedimenti di gestione e prevenzione dei conflitti. Attraverso il Partenariato Euro-Mediterraneo il tortuoso percorso di institution-building nel Mediterraneo, dato dalla creazione di istituzioni e dall’accordo su obiettivi, procedure e strategie comuni, è stato segnato, ma l’avanzamento di questo processo è stato bloccato da problemi politico-territoriali ancora insoluti e, di conseguenza, il suo risultato futuro permane non rassicurante. È evidente che l’Europa ha un interessamento molto forte a sostenere lo sviluppo economico dei Paesi terzi mediterranei, perché lo sviluppo di crescita economica rappresenta il mezzo più sicuro per consolidare tutta la regione. È ovvio inoltre che in ciascuna Nazione partner i dilemmi si pongono in termini disuguali ma tutti, immancabilmente, sono interpellati ad affrontare sfide comuni come la forte tensione demografica, la popolazione agricola numerosa, la differenziazione insufficiente della produzione e degli scambi industriali, la debolezza del commercio intra regionale, il settore pubblico poco efficiente e troppo esteso. Il processo di liberalizzazione degli scambi proposto dall’Unione europea, si iscrive in un doppio contesto di regionalizzazione e globalizzazione che contribuisce, largamente, a promuovere il partenariato economico e finanziario visto che i concetti di globalizzazione e regionalizzazione, piuttosto che processi antitetici, sono processi complementari108.

La cooperazione, dunque, per quanto in un‟ottica di maggiore collaborazione e ricettività nei confronti delle richieste dei Paesi partner, è stata concepita in chiave eurocentrica e orientata a “sollevare” le condizioni di tali Paesi e a condurle quanto più vicino possibile a quelle europee109 .

Tuttavia, a Barcellona si prende coscienza di un‟evidenza importante e cioè che il Mediterraneo non è una frontiera impermeabile che permette di isolare a lungo gli uomini e di far coesistere pacificamente ricchezza e povertà, soprattutto in un momento in cui la mondializzazione comprime le dimensioni del tempo e dello spazio110.

4. Politica Europea di Vicinato (2003)

Nel marzo del 2003 la Commissione inizia a delineare i contorni di quello che diventerà l‟approccio dell‟Unione europea verso i Paesi confinanti, che include, su pressioni dei Paesi rivieraschi, anche l‟area MEDA. Il nuovo approccio, la Politica Europea di Vicinato (PEV), si propone una visione ambiziosa e di ampio respiro. Gli obiettivi dell‟Unione europea sono, infatti, quelli di creare una zona di prosperità e buon vicinato ai propri confini, nella convinzione che, in futuro, “la capacità dell‟Unione di garantire ai suoi cittadini sicurezza, stabilità e sviluppo sostenibile, non sarà più dissociabile dalla sua volontà di intensificare le relazioni con i Paesi limitrofi”111. Sin dai primi passi, la sostanziale novità di tale politica di prossimità è il riconoscimento della forte interdipendenza tra l‟Unione europea e i Paesi vicini, da cui deriva il tentativo della nuova politica di superare una distinzione netta tra politica interna e estera, offrendo, anche a Paesi di cui non viene prevista l‟adesione, vantaggi e opportunità finora riservati ai soli membri dell‟Unione112. L‟offerta dell‟Unione ai propri vicini consiste nella concessione di una posizione di privilegio sul mercato interno, e in una maggiore partecipazione alle quattro libertà (libera circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone) a fronte dell‟adozione, da parte dei Paesi coinvolti, di riforme economiche e istituzionali, e di una cooperazione efficace in materia energetica, nel settore dei trasporti e nella lotta al terrorismo. Lanciata dalla Commissione con la Comunicazione “Wider Europe”113, la Politica europea di vicinato, si inserisce in un momento storico decisivo caratterizzato dall‟entrata nell‟Unione europea di dieci nuovi Paesi114, in maggioranza dell‟Europa centro-orientale. La sfida è grande e rappresenta un ulteriore passo avanti verso il raggiungimento dell‟obiettivo di una vasta zona di pace e di stabilità ai confini dell‟Unione europea. Da qui l‟Unione assume un impegno concreto e rafforzato al fine di permettere l‟adesione di un ulteriore gruppo di Paesi, rappresentato dalla Romania e dalla Bulgaria115, e dai Balcani occidentali. Tuttavia, l‟allargamento non costituisce l‟unica soluzione: alle porte dell‟Unione allargata si trova una serie di Paesi per i quali non esistono prospettive di adesione, ma che possiede un‟importanza strategica per l‟Unione Europea116. Vi è, inoltre, la necessità di bilanciare verso sud l‟area di influenza europea per soddisfare le richieste dei Paesi comunitari mediterranei, in primis della Francia. La politica di prossimità diviene, quindi, uno strumento bivalente, attraverso cui preparare il terreno per il prossimo allargamento e ricercare anche una maggiore integrazione con i Paesi vicini del Mediterraneo117. La Commissione ipotizza, perciò, a tal fine la creazione dello strumento di vicinato e partenariato118. Quindi, con una Comunicazione del maggio 2004119, decide che lo strumento di prossimità opererà attraverso due distinte finestre, una dedicata alla cooperazione transfrontaliera e un‟altra, più flessibile, dedicata ad una più ampia cooperazione transnazionale. Specifica, inoltre, l‟ambito di attuazione della fase transitoria della politica di prossimità: si farà ricorso a strumenti già esistenti a livello comunitario, inserendosi nella strategia della politica di cooperazione esterna dell‟Unione verso i paesi terzi “vicini” e assumendo l‟approccio alla cooperazione sperimentato nel quadro di INTERREG III120.

La politica di prossimità si rivolge, dunque, anche a tutti i Paesi coinvolti nel Partenariato Euro-Mediterraneo, ad eccezione però della Turchia121 (che si trova in fase di pre-adesione all‟Unione europea) e di Cipro e Malta, che sono entrati a far parte dell‟Unione nel 2004; pertanto i Paesi interessati sono: Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Marocco, Territori Palestinesi, Siria e Tunisia. L‟Unione europea non ha, invece, al momento accordi con la Libia, ma, a seguito della sospensione delle sanzioni delle Nazioni Unite e secondo quanto deciso in occasione della Conferenza dei Ministri degli Esteri di Stoccarda del 15-16 aprile 1999 (“Barcellona III”), la Libia ha acquisito lo status di osservatore nel Partenariato Euro-Mediterraneo, senza però entrare a farne parte. Tuttavia, in occasione della 2609ª Sessione del Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne tenutasi in Lussemburgo l‟11 Ottobre 2004, l‟Unione europea si è impegnata a revocare l‟embargo sulle armi nei confronti della Libia e ad abrogare le misure restrittive122, in modo da permettere la piena integrazione della Libia nel processo di Barcellona. L‟ingresso nel partenariato (che passa attraverso la negoziazione di un accordo di associazione con l‟Unione europea) costituisce premessa affinché la Libia possa entrare a tutti gli effetti nel contesto della politica di prossimità.

Il metodo proposto dalla Commissione per raggiungere gli obiettivi della politica di prossimità consiste nella definizione, assieme ai Paesi vicini, di una serie di priorità da inserire in Piani di azione123, che definiscono gli obiettivi prioritari nella cooperazione fra l‟Unione europea e il Paese in questione. Il raggiungimento degli obiettivi previsti dai Piani di azione124 permetterà la stipula di una nuova relazione contrattuale tra Unione europea e Paesi vicini, gli Accordi europei di prossimità125, che sostituiranno i precedenti accordi bilaterali. Nel caso dei Paesi del bacino del Mediterraneo, i piani di azione sono mirati a rendere più operativi gli obiettivi contenuti negli accordi di associazione, attraverso un più stretto legame con i programmi di sviluppo dei Paesi terzi e con la normativa e gli standard europei.

Da un punto di vista operativo, la nuova politica di prossimità si è tradotta nell‟adozione di nuovi strumenti finanziari, che a partire soprattutto dal 2007 hanno riorganizzato e semplificato radicalmente il profilo dell‟assistenza esterna dell‟Unione europea126. I precedenti strumenti di assistenza esterna, tra cui appunto il MEDA per l‟attuazione del Partenariato Euro-Mediterraneo, sono stati infatti sostituiti dallo Strumento di vicinato e partenariato.

Dal 1° Gennaio 2007 gli strumenti di cooperazione MEDA e TACIS127 sono stati sostituiti dallo Strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI)128. Questo è, insieme allo strumento di Pre-Adesione129 e allo strumento di Cooperazione allo sviluppo130, uno dei nuovi strumenti geografici che compongono il neo “pacchetto aiuto esterno” dell‟Unione europea131.

Il programma è volto a fornire assistenza comunitaria, cosicché possa nascere una zona di prosperità e di buon vicinato tra l‟Unione europea e i Paesi ed i territori limitrofi132. Dei Paesi ex MEDA fanno ora parte del nuovo programma Algeria, Autorità Palestinese della Cisgiordania e di Gaza, Egitto, Israele, Libano, Libia, Marocco, Siria e Tunisia; la Turchia è, invece, compresa tra i Paesi candidati effettivi o potenziali133.

L‟assistenza comunitaria mira a promuovere il dialogo e le riforme in campo politico; a sostenere il ravvicinamento delle legislazioni e delle regolamentazioni verso standard più elevati in tutti i settori di pertinenza. Essa tende a favorire lo Stato di diritto e il buon governo, in particolare rafforzando l‟efficienza dell‟amministrazione pubblica, l‟imparzialità e l‟efficienza del potere giudiziario e sostenendo la lotta contro la corruzione e le frodi. Mira inoltre ad incoraggiare lo sviluppo sostenibile, la protezione ambientale, la gestione sostenibile delle risorse e le politiche volte alla riduzione della povertà, al fine di contribuire al raggiungimento dei Millennium Development Goals delle Nazioni Unite134.

Suo scopo è quello di garantire una gestione delle frontiere efficace e sicura, di promuovere la cooperazione in materia di giustizia e affari interni, comprese questioni quali il diritto d‟asilo e la migrazione, e le azioni volte a combattere e a prevenire il terrorismo e la criminalità organizzata; nonché, fornire sostegno nelle situazioni di post crisi, segnatamente in termini di aiuti ai profughi e agli sfollati e contribuire alla prevenzione dei conflitti e alla preparazione alle catastrofi135.

A livello pratico, il sostegno136 previsto da tale assistenza si concretizza attraverso programmi nazionali o multinazionali di assistenza rivolti ad un Paese partner o tramite programmi relativi alla cooperazione regionale e sub-regionale tra due o più Paesi partner, che prevede anche la partecipazione degli Stati membri; oppure, attraverso programmi tematici, relativi ad uno o più problemi specifici condivisi da diversi Paesi partner che possono essere di rilevanza per uno o più Stati membri; o, infine, con programmi di cooperazione transfrontaliera che riguardano la cooperazione tra uno o più Stati membri e uno o più Paesi partner e che interessano regioni confinanti con la parte comune delle frontiere esterne dell‟Unione europea di loro competenza. Il coordinamento per l‟attuazione del programma varia in relazione alla tipologia di azioni. Per i programmi nazionali o multinazionali sono adottati dei documenti di strategia, contenenti indicazioni pluriennali dotate di specifici budget: sulla base dei documenti di strategia la Commissione adotterà i c.d. programmi d‟azione (di norma su base annuale) che stabiliscono gli obiettivi perseguiti, i settori d‟intervento, una descrizione delle azioni da finanziare, i risultati attesi, le modalità di gestione, nonché l‟importo del finanziamento previsto.

Per quel che riguarda i programmi di cooperazione transfrontaliera137 vengono adottati uno o più documenti di strategia specifici, sulla base dei quali sono poi implementati i programmi operativi congiunti, relativi ciascuno ad una regione frontaliera. I programmi operativi congiunti138 sono programmi pluriennali relativi a una o a un gruppo di frontiere e prevedono azioni pluriennali volte al conseguimento di un insieme coerente di priorità. In seguito all‟adozione dei programmi congiunti la Commissione conclude con Paesi partecipanti un accordo di finanziamento. I programmi congiunti sono di norma gestiti da una Autorità di gestione congiunta139, eventualmente coadiuvata da un Segretariato tecnico140; le regioni frontaliere su cui saranno attivati i programmi congiunti sono stabilite dalla Commissione. Una delle novità interessanti riguarda il fatto che ai programmi transfrontalieri possono essere associati anche Paesi terzi non partecipanti al programma che si affacciano su un bacino marino comune in cui è stato attivato un programma operativo congiunto.

4.3 Le opportunità dello strumento di vicinato e partenariato per il Mediterraneo: la cooperazione transfrontaliera

Lo Strumento europeo di vicinato e partenariato sancisce un importante punto di svolta nelle politiche europee di assistenza esterna introducendo il principio dei benefici comuni e della partecipazione delle autorità locali attraverso la componente della cooperazione transfrontaliera. Entrambi questi principi si fondano sul partenariato tra attori interni ed esterni all‟Unione europea. Ma ancor di più, entrambi implicano il superamento dei confini. Il riconoscimento del ruolo delle autorità locali prevede, inoltre, l‟applicazione del principio di sussidiarietà verticale anche nella politica di assistenza esterna e non solo nella politica interna di sviluppo regionale. Quanto detto affonda le sue radici nel profondo cambiamento delle relazioni che da internazionali sono diventate sempre più transnazionali141. Il fenomeno della cosiddetta “glocalizzazione”142 ha infatti comportato una revisione del ruolo degli Stati centrali, che non sono più gli unici attori delle relazioni e delle politiche internazionali. La crescente interdipendenza tra esterno ed interno e la relativizzazione del confine143, coinvolge direttamente i territori e le relative autorità locali attraverso il commercio, gli investimenti, la mobilità delle persone (con particolare riferimento alle migrazioni) e i flussi di idee e conoscenze. Di conseguenza, gli attori territoriali e le autorità locali sono sempre più attivi nello scenario mondiale e operano all‟interno dello Stato, così come nelle relazioni transnazionali e dell‟economia globale144. Negli ultimi anni si è osservata una convergenza crescente tra politica estera ed interna nell‟attività delle autorità locali. Dapprima parallele, la cooperazione decentrata allo sviluppo (esterna all‟Europa) e la cooperazione territoriale (interna all‟Europa) si sono progressivamente integrate nell‟area di vicinato e di pre-adesione, grazie soprattutto alle componenti di cooperazione transfrontaliera e transnazionale del programma INTERREG145. In un certo senso, a livello di autorità locali si è superata l‟interdipendenza tra le politiche europee di assistenza esterna e di sviluppo regionale. La Commissione europea ha attribuito alle regioni e agli enti locali un‟importanza crescente nella cooperazione, a partire dagli anni „90 con l‟iniziativa INTERREG, fino ai nuovi interventi di assistenza esterna dello Strumento europeo di vicinato e partenariato e dello Strumento di pre-adesione146.

Lo Strumento europeo di vicinato e partenariato rappresenta, dunque, una innovativa finestra di opportunità per le autorità locali nella politica di assistenza esterna e dà un grande impulso al ruolo politico delle regioni. Per la prima volta esse possono partecipare, attraverso la cooperazione transfrontaliera, alla governance multi-livello dello sviluppo territoriale nel Mediterraneo147. Inoltre, il Regolamento dello Strumento europeo di vicinato e partenariato prevede che l‟assistenza comunitaria possa essere utilizzata a beneficio comune degli Stati membri e dei Paesi partner, e questo trova un‟importante applicazione proprio con la cooperazione transfrontaliera e transregionale148. Il principio del beneficio comune viene infatti esteso alle regioni dei Paesi membri e partner, con un emendamento del Parlamento Europeo149.

Per la prima volta, attraverso lo strumento europeo di vicinato e partenariato e quello di pre-adesione, un unico strumento sarà applicato a entrambi i lati dei confini esterni dell‟Unione europea, a favore dei territori comunitari come di quelli terzi. I fondi comunitari per lo sviluppo interno dell‟Unione150 concorreranno così all‟attuazione della cooperazione transfrontaliera con i Paesi terzi.

A livello politico, il coinvolgimento attivo dei territori nei processi di programmazione, gestione e realizzazione dei programmi congiunti di cooperazione transfrontaliera potrebbe avere importanti effetti sui processi di decentramento e democratizzazione in molti Paesi terzi, in particolare del Mediterraneo. Il ruolo chiave attribuito dalla PEV a regioni ed enti locali pone la questione della governance multi-livello, ossia del coordinamento tra i vari livelli di governo, con i Paesi terzi151. L‟assistenza comunitaria prevista dal Regolamento ENPI deve essere stabilita in un partenariato tra la Commissione e i beneficiari, che deve comprendere autorità nazionali, regionali e locali, partner economici e sociali, la società civile e altri organismi competenti. La capacità di partecipazione effettiva delle autorità territoriali dei Paesi terzi dipenderà tuttavia dai diversi sistemi costituzionali e istituzionali dei Paesi partner, dall‟applicazione del principio di partenariato e dei principi di sussidiarietà verticale e orizzontale.

5. Unione per il Mediterrano (2008)

La nascita dell‟idea dell‟Unione Mediterranea trova impulso nell‟aggravarsi della marginalizzazione del Mediterraneo nell‟economia mondiale, testimoniata dal fatto che il suo ruolo è diventato periferico per la diminuzione del contributo dato agli scambi mondiali da parte dei Paesi del sud e dell‟est del bacino. Anche il calo dei flussi degli investimenti, la mancanza del deposito di brevetti, l‟irrisorietà dell‟impiego di capitali destinati alla ricerca/sviluppo e la debolezza degli scambi intraregionali hanno contribuito ad acuirne la marginalità.

D‟altra parte le politiche comunitarie riguardanti il Mediterraneo si erano dimostrate incapaci di far fronte alla gravità dei problemi che già caratterizzavano quest‟area157 e che inevitabilmente si ripercuotevano sulla stabilità sociale e sui sistemi politici ed economici158. Fondamentalmente, l‟azione dell‟Unione nel bacino Mediterraneo è rimasta legata a delle pratiche inadeguate e a delle politiche desuete che avevano già dimostrato la loro inefficacia (soprattutto nel commercio), tanto che l‟UE non è riuscita a diventare la forza motrice capace di trainare i “vagoni” mediterranei allo stesso modo del Giappone in Asia159. Infatti, oltre alla debolezza degli investimenti diretti esteri europei nel Mediterraneo, le politiche mediterranee dell‟Unione non sono riuscite ad incoraggiare un vero sistema produttivo regionale160. Senza dimenticare che, al di fuori delle esportazioni di gas e petrolio, i Paesi dell‟area hanno un saldo commerciale negativo quasi cronico con l‟Unione europea.

La mancata integrazione produttiva, oltre ad essere un serio handicap per i Paesi mediterranei del sud e dell‟est, a causa della loro incapacità di dare alle produzioni un più alto valore aggiunto ed un più elevato valore tecnologico, costituisce anche un mancato guadagno per la stessa Unione161.

In altre parole, ci sono interessi reciproci che il solo commercio non può soddisfare. Bisogna andare più lontano, promuovendo progetti che possano condurre all‟integrazione produttiva e ad un vero collegamento tra il Nord ed il Sud, fondato su degli interessi reciproci e non su un rapporto di forza, superando i soli aspetti economici162. In questo quadro severo e privo di sfumature, il Processo di Barcellona non è riuscito ad essere all‟altezza degli obiettivi inizialmente fissati. Infatti, economicamente esso non ha ridotto gli scarti di ricchezza, non ha reso maggiormente attrattiva la regione per gli investimenti diretti esteri e ha beneficiato di un finanziamento limitato e mal utilizzato, specie nella prima fase del MEDA. Politicamente non è stato sottoscritto alcun documento di pace e stabilità, in assenza di un linguaggio comune fra i partner del Nord e del Sud. La partecipazione d‟Israele al partenariato euro-mediterraneo, insieme ad altri Paesi arabi (considerata dai responsabili dell‟UE come un‟acquis aggiuntivo), non ha impedito allo Stato ebraico di continuare la colonizzazione dei territori palestinesi e arabi. Culturalmente, la relazione dell‟Europa con gli ambienti arabo e turco ha molto sofferto della stigmatizzazione generalizzata dell‟Islam, soprattutto dopo l‟11 settembre 2001, e del dibattito identitario europeo, particolarmente riguardo alle discussioni sul Progetto di Costituzione europea.

Nonostante ciò, il Partenariato Euro-Mediterraneo ha permesso il risveglio e la partecipazione degli attori della società civile, suscitato un interesse accademico considerevole, facilitato lo sviluppo di reti di Istituti (EuroMeSCo e FEMISE163), finanziato in parte un‟Accademia diplomatica mediterranea a Malta, fatto nascere una grande fondazione culturale euro-mediterranea, la “Anna Lindt”, permesso la creazione, spesso spontanea, di centinaia di iniziative di centri di ricerca, di Istituti euro-mediterranei (per esempio IEMED a Barcellona) o delle Maisons de la Méditerranée (come quella di Marsiglia). Ciò ha consentito incontri fecondi sia sul piano umano, che sul piano politico e ha, allo stesso tempo, sensibilizzato l‟Europa alle problematiche del Mediterraneo.

Inoltre, in maniera ragionevole, non si può accusare la sola Unione europea dell‟insuccesso e dei fallimenti del partenariato: i Paesi del Sud hanno spesso trascinato i piedi in materia di riforme e non hanno fatto nulla di significativo per consentire la promozione dell‟integrazione sovra-regionale. Certo, c‟è stato l‟accordo di Agadir164, cui partecipano il Marocco, la Tunisia, l‟Egitto e la Giordania, ma questi quattro Paesi non hanno delle frontiere comuni e l‟accordo resta velleitario e virtuale.

Analizzando, poi, la Politica di Vicinato, questa risulta più problematica165 e suscita più questioni rispetto al partenariato euro-mediterraneo. Anzitutto per una bilateralizzazione eccessiva che mette l‟integrazione produttiva regionale fuori portata, in secondo luogo, a causa del blocco di tutti gli orizzonti di adesione e anche per l‟accavallamento delle altre iniziative in corso166.

Inoltre, l‟UM potrebbe diventare un pendant meridionale della “Dimensione Nordica”, un‟iniziativa regionale di cooperazione a cavallo dell‟UE e della Russia167.

Ma gli Stati del sud che hanno sottoscritto tale politica, sembrano giocare secondo le regole, e tentano di massimizzare i loro benefici, minimizzando i loro sacrifici, soprattutto sul piano politico. Per i sostenitori dell‟Unione Mediterranea, la Politica di vicinato è troppo estesa e riguarda Stati tra loro troppo diversi, che non sono sottoposti agli stessi obblighi e ai quali, pertanto, non sono richiesti gli stessi sforzi, che non sostengono le stesse identità, che non seguono necessariamente gli stessi obiettivi e che non hanno gli stessi orizzonti.

La proposta francese non manca perciò di propositi, dato che si tratta di agire globalmente per massimizzare i campi di cooperazione, intorno a degli interessi condivisi, affinché si possano “tracciare le linee di un futuro comune sostenibile”168. È necessario, quindi, stare a vedere se l‟Unione Mediterranea, e il numero più esiguo degli Stati che ad essa partecipano169 (almeno nella proposta iniziale), offre prospettive migliori in termini di lavoro congiunto, di coerenza, di coordinamento con le altre iniziative e di impatto settoriale e globale.